部分国家探索实施免费学前教育

编者按：受教育权是每一名儿童的基本权利。今年6月1日起施行的《中华人民共和国学前教育法》规定，“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本”。免费学前教育是世界多国教育改革的重点，本文重点梳理并分析英国、德国、俄罗斯、新加坡等国家实施免费学前教育的路径和挑战。

学前教育是儿童发展的关键起点，也是实现教育公平和社会公平的重要基石。近年来，随着人口结构变化、家庭教育压力上升和国家战略推进，免费学前教育日益成为世界多国改革的重点。英国、德国、俄罗斯、新加坡等国家围绕普惠覆盖、财政机制、质量保障等方面展开多维探索，呈现出“渐进扩容、分级统筹、质量为本”的共同趋势，同时也暴露出财政压力、区域失衡、制度弹性不足等现实困境，亟须在公平与质量之间找到更稳固的平衡点。

1 全球趋势：

从权利保障到服务普及

在全球范围内，免费学前教育正经历从慈善救助、政策补贴向全民普及的系统演进，这是国家对教育公共性和儿童发展权利的深刻认知转变。多国通过立法明确政府义务，将学前教育纳入公共服务范畴，以保障儿童早期发展机会的平等。

英国是较早推进免费学前教育的国家。自1998年起，英国逐步将服务从4岁扩展至9个月婴幼儿，免费时长从每周12.5小时增加至30小时，并通过《儿童保育法》等立法强化政府投入责任。2025年4月，英国《学前教育法定指南》正式生效，重申必须保障家长享有每周获得15小时至30小时的学前教育免费服务时长，且不得在免费时数内向家长强制收取额外费用。在财政可持续与服务能力平衡之间，英国采取“先低龄、后扩容”的渐进策略，为制度稳定奠定基础。

德国采用“联邦立法+地方执行”的模式，通过2013年《儿童日托法》确立3—6岁儿童的免费入园权。联邦政府承担主要运营成本，各州根据实际情况推进落实，部分州如柏林扩大到1岁以上全免。这种弹性设计在确保普遍权利的同时，也鼓励地方创新，提升政策适配性。

俄罗斯以中央统一方式推进实施。1993年修订的俄罗斯《宪法》第43条赋予3—6岁儿童免费教育权，2020年扩展至2岁儿童，联邦财政承担85%经费，并通过“流动幼儿园”保障偏远地区儿童的受教育权利，践行国家承诺。

新加坡采取“政府主导+市场协同”模式，2013年设立“早期儿童发展署”统一管理0至6岁儿童学前教育。通过“学前教育援助计划”、“育儿补贴”等，为中低收入家庭提供最高99%资助，支持“我的第一所学校”等普惠机构。新加坡计划到2025年，将政府资助儿童比例提升至80%，构建统一管理、分层补贴、质量导向的集约型体系。

综合来看，尽管路径各异，四国均通过法律确立国家责任、财政分担支持改革进程，并不断扩大覆盖年龄、延长服务时间，形成“普及化、法治化、体系化”的共通趋势。这一趋势表明，学前教育已由家庭责任转变为国家责任，其推进逻辑不仅关乎儿童发展，也关乎社会公平和国家竞争力。

2 重点机制：从财政兜底到制度协同

从全球实践来看，免费学前教育的深入推进，关键在于构建稳定、可持续的财政投入机制和高效、协同的治理体系。无论是中央集权体制还是联邦分权结构，如何平衡财政责任、提升供给能力并实现教育公平，成为政策设计的核心命题。

在财政分担方面，不同国家采取多样路径。英国采用中央拨款与地方执行相结合的方式，由中央政府统一制定补贴标准，地方政府根据本地需求配置资源。面对财政压力，英国通过立法与预算挂钩机制，确保资金供给的连续性和可预期性。

德国则确立联邦承担60%运营补贴、地方负责基础设施投入的机制，同时设立低收入家庭专项减免政策，提升了政策的精准性和普惠性。

俄罗斯展现出“高集中、强兜底”的财政模式。联邦政府承担85%的学前教育经费，地方负责执行。在地广人稀的边远地区，财政安排更具保障性和灵活性，移动幼儿园、“生均拨款上浮”等形式，助力实现“因地制宜、应保尽保”的目标。

新加坡注重财政补贴的精准性和覆盖面，设有基础补贴、附加补贴、学前教育援助计划等多层机制，依据家庭收入和儿童情况精准核算。低收入家庭可获全额资助，所有家庭均享基础补贴。政府支持非营利机构并设“质量提升基金”促教师发展，推动公平与质量并重，形成国家主投、公私协同的可持续普惠体系。

财政机制之外，制度协同亦至关重要。多国在提升服务能力方面普遍采用“公私协同+数字赋能”的策略。一方面，政府通过与私立机构、公立学校等多元主体共建共享资源，缓解学位紧张和财政压力。新加坡由早期儿童发展署统一监管学前教育，推动规划、评估和师资管理，政府与公益机构合作建设综合体，实现学前教育与小学教育的无缝衔接。

另一方面，数字化平台成为治理创新的重要工具。俄罗斯推出“北极星”智能教育舱，为偏远地区提供人工智能辅助教学和远程互动服务。新加坡建设“学前教育信息门户”，集中发布幼儿园招生、评估和资助信息，方便家长查阅申请，提升政策透明度和服务效率，推动治理精准化。德国部分州推行“教育资源地图”，实时更新入园情况和补贴政策，助力公共资源高效统筹。

可见，免费学前教育，财政保障是基础，制度协同是关键。唯有建立因地制宜、动态调整、数据驱动的系统性机制，才能确保免费学前教育在“扩容”的同时实现“提质”。

3 现实挑战：从普惠承诺到行动落地

虽然部分国家在免费学前教育的推进过程中取得成果，但“普而不惠”、“有而不优”的现实困境仍普遍存在。如何将政策承诺真正转化为可感知、可持续的教育服务，是各国面临的共同难题。

挑战之一是区域失衡和资源错配。一方面，人口集中地区存在“入园难、排队久”问题，伦敦、柏林等大城市的部分幼儿园候位超过6个月。另一方面，偏远地区则出现学位浪费与供给不足的“双重失衡”。在俄罗斯西伯利亚地区，每万名儿童仅有31所幼儿园，不足莫斯科水平的40%。俄罗斯楚科奇自治区甚至采用“空投式”巡回教育模式，由教师乘直升机送教上门，运营成本极高，效率却难以保障。德国东部与西部托育资源差距较大，约13万托位缺口未能得到有效弥补，资源空间结构亟待优化。

挑战之二是师资短缺和薪酬失衡。在英国、德国、新加坡和俄罗斯，学前教育教师普遍面临“高责任、低回报”的困境。英国保育员平均工资低于零售业，导致师资流失率高达20%；新加坡学前教育教师年均离职率约为15%；德国学前教育教师年离职率超过22%；在俄罗斯，学前教育教师收入仅为小学教师的68%，还需承担政治教育任务和安全审查等额外压力，这些因素进一步加剧了从业者的不满情绪。各国普遍存在学前教育师资队伍不稳定、职业吸引力不足、培养体系脱节等深层次问题。

挑战之三是监管僵化和创新受限。为了保障基本质量，不少国家在课程内容、运营流程、教师资质等方面设定了高度统一的标准，虽然提升了服务底线，却压缩了机构的创新空间。德国部分州将教育评价过度量化，导致教师工作内容繁重、焦虑加剧，影响教育温度；新加坡也曾因学前课程标准过于统一而引发教学“灌输化”倾向，目前正在通过“游戏式学习”和“课程模块弹性化”改革探索“松绑”路径。

此外，数据整合与信息透明仍是政策落地的瓶颈。尽管不少国家建设了学前教育信息系统，但不同层级、不同部门之间的数据壁垒依然存在，影响资源调配效率和政策评估科学性。

制度供给的持续性、财政机制的稳定性和质量保障的弹性，决定着免费政策能否走得稳、走得远。免费只是手段，实现“优质普惠”才是最终目标。上述国家为实现免费学前教育采取的措施及实践表明，只有在财政、师资、监管、信息等多方面实现协同优化，才能真正打通学前教育公平与质量的“最后一公里”，让政策从纸面走进家庭、扎根现实。

（作者系北京教育科学研究院教育发展研究中心副主任，本文系北京市教育科学“十四五”规划2024年度“落实教育强国部署”专项课题［AHAA24555］成果）

《中国教育报》2025年05月29日 第09版

作者：吕良燕